segunda-feira, 29 de dezembro de 2008

O Município de Bauru (SP) e a Administração Pública Digital

O Município de Bauru, SP, vem investindo decisivamente na digitalização da sua Administração Pública, com a interligação de suas unidades, de modo a incrementar a adoção de políticas públicas, e também implantando o processo administrativo eletrônico de maneira a tornar mais efetiva a relação com o munícipe. Anote-se que aquele cidadão que não possui computador tem a possibilidade de utilizar um terminal de computador público denominado "Poupatempo". A notícia foi veiculada no Jornal da Cidade de Bauru e no blog dedicado ao governo eletrônico, cujo responsável é o pesquisador Hélio Gomes, da Universidade Federal de Santa Catarina. Veja também os serviços colocados à diposição no portal eletrônico do Município (especialmente a seção intitulada Bauru e-gov, que fica do lado direito do portal).

segunda-feira, 15 de dezembro de 2008

O Acórdão do TCU n. 1.603/08 e a insuficiência da MP 2200/01

O TCU, em processo de “levantamento de auditoria” (008.380/2007-1), auditou 333 unidades da Administração Pública Federal, entre entidades e órgãos, especificamente sobre a Tecnologia da Informação (TI), cujo relatório foi objeto de apreciação e julgamento do seu órgão pleno, em 13.08.2008, o qual resultou no Acórdão n. 1.603/2008 (publicado no D.O.U. em 18.08.08). Da primeira leitura do texto do Acórdão podem ser destacados os seguintes pontos:
1. 59% das unidades auditadas não possuem planejamento estratégico para a Tecnologia da Informação. O Plenário recomendou a uniformização de procedimentos por meio de normativos próprios.
2. Inadequação de investimento em infra-estrutura de TI por desconhecimento real da capacidade do ambiente e das necessidades de ampliação/atualização.
3. Descontinuidade de projetos, acarretando desperdício de recursos públicos.
4. O desconhecimento e o despreparo em TI aumentam o risco de acesso indevido, a perda da integridade e da segurança.
5. A necessidade da existência de um Comitê Diretivo para uniformizar procedimentos, apontar prioridades e, enfim, gerir as necessidades em matéria de TI.
6. Severas críticas no que se refere à falta de uma Política de Segurança da Informação (PSI). Pauta-se nos critérios da NBR ISO/IEC 17799:2005 da ABNT. O Plenário também recomendou a normatização da PSI.
7. Terceirização sem limites na área de TI representa um aumento de risco organizacional, pois os colaboradores externos têm menos compromissos com as entidades dos que os servidores públicos. Aponta para a necessidade de formação de quadros especializados em TI.
8. Monitoramento inadequado dos contratos de TI. Há forte crítica no que toca ao controle deficiente dos contratos da espécie.
9. Necessidade de designação de gestores especializados em contratos de TI para cumprir o dever de fiscalização previsto na Lei 8.666/93.
10. A tecnologia da informação não pode ser encarada como um fim em si mesma. Todas as ações de TI deve concorrer para que a organização alcance seus objetivos e metas.

O Acórdão do TCU já permite extrair algumas conclusões, especialmente tendo em vista a implantação de uma Administração Pública Digital:
1. A adoção de instrumentos informáticos é uma necessidade e de natureza vinculada, tal como já vínhamos sustentando (Instrumentos informáticos e vinculação administrativa). O Administrador Público deve fazê-lo reestruturando o seu planejamento a curto, médio e longo prazos. Para tanto, deverá buscar a adequação do Plano Plurianual, das Leis de Diretrizes Orçamentárias e das leis orçamentárias anuais.
2. A Medida Provisória n. 2.200/01, que dá validade jurídica aos atos eletrônicos, não é suficiente para garantir a existência e segurança dos atos administrativos e especialmente do processo administrativo eletrônico. Há a necessidade de urgente de uma normatização. A demora em estabelecer parâmetros de segurança e uniformidade do ponto de vista legal, que vinculem a Administração Pública, poderá aumentar em níveis insustentáveis o risco organizacional, nos exatos termos do Acórdão em comento.
3. Creio que tão moderno quanto progredir em termos de TI é fazê-lo em compasso com o Estado Democrático de Direito. Não se pode pensar em uma Administração Pública Digital, voltada para melhorar a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, sem as garantias jurídicas. E nessa falta de norte, muitos recursos públicos estão sendo desperdiçados. Nota-se, pelo Acórdão, que há um açodamento da informatização da Administração Pública. TI a qualquer custo. Coloca-se a prática antes da existência da garantia, abrindo as portas para a instabilidade e para a insegurança. São por essas razões que, uma vez mais, recorremos à sabia lição do mestre Giovanni Duni para quem há a premente necessidade de adequar a Administração Pública Digital às categorias do Direito Administrativo, sob pena de nunca criar as condições necessárias para que processo administrativo eletrônico possa realmente funcionar. Diz o Professor em uma de suas últimas manifestações acerca do tema, em novembro/2008: os estudiosos do direito administrativo e da ciência da administração estão de acordo em julgar que, sem uma disciplina do procedimento telemático, a Administração Pública Digital não poderá decolar. O processo (e procedimento) administrativo é aspecto central do direito administrativo papelizado e, similarmente, deve ser central para a funcionalidade do direito administrativo eletrônico. (tradução nossa) Ver Procedimento administrativo telemático europeu.

TCU criará "lista negra" dos projetos de Tecnologia da Informação (TI), que não apresentaram resultados

"O Tribunal de Contas da União (TCU) pretende criar uma 'lista negra' de projetos de TI. Trata-se de uma relação de projetos que consumiram grandes somas de dinheiro público e não foram plenamente executados, ou foram executados com indícios de irregularidades, informa o Convergência Digital.A relação será enviada ao Congresso Nacional, a exemplo do que já se faz com obras inacabadas da construção civil, com recomendação do TCU para que a Comissão Mista de Orçamento não libere recursos para tais projetos no exercício seguinte, ou até que sejam concluídas auditorias e julgamento de responsabilidades administrativas dos gestores não apenas de TI, mas dos escalões superiores dos ministérios, órgãos vinculados, fundações e autarquias em geral. Os relatórios não se destinarão somente a projetos da iniciativa privada: estatais também podem constar da lista negra. Com a decisão do TCU, a expectativa é que o orçamento de 2009 traga mais clareza nos gastos com TI, através de rubricas indicando detalhadamente para onde o dinheiro será destinado. A criação da lista é motivada pelos gastos desnecessários e/ou abusivos com TI registrados pelo TCU de 2002 a 2006, quando os dispêndios com esta área teriam passado de R$ 4,2 bilhões para cerca de R$ 6 bilhões. A idéia é também averiguar se destes gastos, algo foi indevido".
Fonte: baguete.com.br e convergência digital

sexta-feira, 12 de dezembro de 2008

Os computadores fora do ar... ...

É saudável abordar o tema da Administração Pública Digital também com humor e aproveitá-lo para, em seguida, refletir seriamente sobre a eficiência da atividade administrativa do Estado brasileiro.


terça-feira, 9 de dezembro de 2008

Processo Administrativo Eletrônico no TST e necessidade de um processo administrativo nacional

1. O TST adotou o processo administrativo eletrônico por meio do Ato n. 186, de 04.03.2008 (publicado no D.J.U., em 07.03.2008). A iniciativa é positiva e representa um avanço, mas, em termos de processo administrativo, teremos tantos processos eletrônicos quantos forem as entidades da Administração Pública, dada a conhecida autonomia administrativa tanto dos entes federados, quanto dos poderes e também das próprias entidades estatais personificadas. Assim, teremos uma senha para cada sistema, formas de acesso distintas, e muita desuniformidade.

2. Diante disso, há a ncessidade de refletir com urgência no sentido da criação de um processo administrativo nacional, já prevendo inclusive a sua versão digital. Dessa forma, cada unidade autônoma da Administração Pública poderá regulamentar o seu procedimento administrativo a partir de uma estrutura processual mais geral e uniforme. A questão poderá ser ampliada tendo em conta o nosso ainda tímido direito comunitário, na busca de um processo (procedimento) administrativo eletrônico do mercosul.

3. Essa, aliás, tem sido a preocupação atual das pesquisas na Universidade de Cagliari, na Itália: a busca de um procedimento administrativo telemático europeu.

sábado, 6 de dezembro de 2008

As questões sob investigação na pesquisa

Desenvolvemos pesquisa sobre o Direito Administrativo Eletrônico, junto à Universidade Candido Mendes, em Campos, cujas linhas gerais, as publicações, o registro dos eventos já realizados e as citações de nossa pesquisa no mundo acadêmico poderão ser conferidos neste sítio. Aproveito a oportunidade para divulgar os principais pontos que estão sendo objeto de investigação:

1. A teoria do ato administrativo. A teoria deverá ser adaptada para se ter o ato administrativo eletrônico. Muitas questões devem ser investigadas, especialmente aquelas atinentes aos pressupostos do ato que envolvem o sujeito (notadamente por conta do ato eletrônico automático que requer um ato programa), ao computador como meio instrumental para a existência do ato, a forma de arquivamento, a diferença entre ato e documento eletrônico, a certificação digital como requisito de validade, os vícios específicos do ato administrativo eletrônico entre outros pontos.

2. O processo administrativo. O estudo do processo admnistrativo é fundamental nessa pesquisa, a começar pelo fato de que não existe ato administrativo isolado sem estar relacionado a um processo ou procedimento. Nesse particular, a própria definição de processo e procedimento tem grande implicação, pois é certo que a competência legislativa para se criar o suporte jurídico necessário para a existência válida do processo eletrônico dependerá de normas jurídicas. E, como se sabe, a União é competente privativamente para legislar em matéria de processo. De outro lado, para legislar sobre procedimento a competência é concorrente. Além disso, também merecem destaque nesse âmbito: a) o estudo dos sujeitos do processo, especialmente daquele que se apresenta por meio telemático e a sua forma de acesso aos sítios oficiais do Estado; b) a transformação de procedimentos em atos administrativos complexos ou, como bem ilustra o Prof. Giovanni Duni, o "procedimento estrela", na medida em que vários agentes poderão acessar o mesmo processo ao mesmo tempo e elaborar um ato com atuação simultânea de todos. A economia e a eficiência dessa espécie de transformação é de fato notável.

3. A insuficiência da MP 2.200/01. Tenho defendido que a validade jurídica dos documentos eletrônicos conferida pela MP é insuficiente para amparar a existência válida de um processo administrativo eletrônico. A MP não considera as peculiaridades do direito público. Com a sobrevinda do "Codice dell´Amministrazione Digitale" na Itália, em 2005/06, a reflexão foi aprofundada, ocorrendo verdadeira guinada no rumo da pesquisa. A partir disso e da realidade brasileira, tenho caminhado no sentido de reconhecer a Lei 9.784/99 como a norma geral de processo administrativo, a ser interpretada conjuntamente com a MP em referência, e a apresentação de propostas para a legislação suplementar sobre procedimento administrativo.

4. A informática como instrumento de democracia. A utilização dos instrumentos informáticos pelas Administrações Públicas constitui um modo de legitimar as decisões políticas e governamentais, visto que permitem uma participãção mais direta do cidadão. A questão necessita ser explorada no âmbito da teoria do Estado e também no âmbito do Direito Constitucional. Nesse particular aspecto, cabe também uma análise do perfil jurídico das audiências públicas eletrônicas.

5. O princípio da eficiência e os instrumentos informáticos. Os condicionamentos à informatização. Já propusemos que, em havendo os suportes materiais, técnicos e jurídicos, a Administração Pública deverá, de modo vinculado, adotar os instrumentos informáticos, porque revelam-se mais econômicos, seguros, transparentes e céleres. Entretanto, é de ser registrar que a informática não é uma finalidade em si mesma. Deve ser utilizada na medida em que se apresentar como instrumento de concretização dos valores constitucionais. Assim, na implantação da Administração Pública Digital não se pode desconsiderar que a massa dos excluídos digitais deverá ser amparada, sob pena de discriminação não permitida pelo Direito.

6. O princípio da publicidade e o controle da Administração Pública. A informatização trará, inquestionanavelmente, uma maior transparência da Administração Pública. Acessível eletronica e publicamente estará muito mais próxima do cidadão e, portanto, muito menos obscura e misteriosa. Com isso, contribuirá de modo decisivo para o controle mais eficaz da Administração Pública. Decerto que muitos administradores preferem não adotar uma Administração Pública Digital por temer a verdadeira transparência.

Observação: colocamo-nos à disposição para a troca de idéias e encaminhamento de materiais de pesquisa.

quarta-feira, 3 de dezembro de 2008

Transparência da Gestão Fiscal e publicação eletrônica

1. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelece, em seu art. 48, que são instrumentos da transparência da gestão fiscal: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Leis Orçamentárias, prestações de contas, parecer prévio dos Tribunais de Contas, Relatório Resumido de Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal.

2. Determina o referido dispositivo que a tais instrumentos e as suas versões simplificadas serão dados ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público (leia-se, sítio eletrônico acessível por internet). Trata-se, portanto, de uma determinação e não meramente uma exortação ou uma sugestão.

3. Segundo o art. 73 da mesma LRF, o descumprimento aos dispositivos da Lei em referência serão punidos como crimes comuns (Código Penal), como crimes de responsabilidade e como atos de improbidade administrativa.

4. Não consegui a acessar nenhum Relatório Resumido da Execução Orçamentária de Campos, deste ano, no sítio do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Do mesmo modo, o relatório não aparece na página oficial do Município. Relembro que, segundo a Constituição Federal, devem ser publicados até 30 dias após o encerramento de cada bimestre (art. 165, § 3º, CF). Assim, Gostaria de auxílio dos internautas experts, pois posso estar equivocando-me na busca.

segunda-feira, 1 de dezembro de 2008

Administração Pública Digital *

A informatização é um fenômeno verdadeiramente irreversível. A sociedade vem adotando, a cada dia mais, os instrumentos informáticos de modo a tornar as suas atividades mais ágeis e mais econômicas. Sem sair de casa se pode comprar um livro em uma livraria européia em questão de minutos, para lhe ser entregue pelo correio postal.

Mas deve ser observado que o mundo jurídico sempre foi mais conservador. Em tempos antigos, a palavra falada constituía-se na substância dos atos e negócios jurídicos. Logo após a invenção da escrita, o papel era somente considerado como uma forma de comprovação da relação jurídica constituída por meio verbal. Somente muito tempo depois, e após a superação de muitas resistências, é que o documento escrito tornou-se a própria substância dos atos e negócios jurídicos. Essa mesma resistência verifica-se hoje relativamente ao abandono do documento papelizado para a adoção do documento digital. A verdade é que não é fácil adaptar as nossas mentes para aceitar o mundo digital como real, como produtor de efeitos jurídicos.

As relações privadas saíram na frente na utilização da internet para a realização de negócios jurídicos em razão de seu regime mais flexível. No entanto, as relações jurídicas travadas pelo Estado-Administração possuem um regime jurídico muito diferenciado das relações privadas. Os atos da Administração Pública devem ser documentados de modo a permitir o controle posterior tanto pelo cidadão, quanto pelos órgãos e entidades competentes (Tribunais de Contas, Poder Legislativo, Ministério Público). Por isso, não é possível ao administrador público sentar-se perante um computador e, tal qual um particular, tornar a sua atividade totalmente digital.

Para que os atos da Administração Pública possam ser considerados válidos, devem ser expedidos por escrito, datados e assinados. Um documento elaborado em um editor de mensagens eletrônicas poderá ser facilmente alterado, o que tornaria o ato tão volátil quanto a palavra falada. Assim, os atos administrativos para serem válidos eletronicamente devem oferecer segurança, sobretudo, no que toca ao seguinte: a) integridade dos dados e do documento que os registra, b) identificação da autoria do documento.

Na prática, a edição do ato administrativo eletrônico para ser válida deverá observar dois requisitos: a) utilização de tecnologia para dar forma segura de arquivamento do documento informático e b) certificação digital.

Quanto ao primeiro requisito, tem-se hoje a gravação digital em superfície óptica não regravável, que é conhecida tecnologia “worm” (write once read many). Os CDs não regraváveis são exemplos mais comuns hoje. Além disso, o documento deve ser registrado nessas superfícies óticas com cópias arquivadas em lugares físicos distintos e sob vigilância. Com esses artifícios haverá a proteção quanto à existência dos documentos. Esse requisito tem fundamento jurídico no princípio da segurança jurídica.

Quanto ao segundo, a certificação digital, é um programa informático, que funciona como uma espécie de chave eletrônica codificada (criptografada), que é fornecida por entidades credenciadas (Autoridades Certificadoras) que aqui no Brasil compõem o denominado ICP-Brasil – Infra-estrutura Brasileira de Chaves Públicas. Esses programas são incorporados aos documentos eletrônicos quando estes são emitidos. Com este recurso se identifica o autor e protege a integridade dos dados relativamente a alterações indevidas. Ressalte-se que esse recurso não garante a existência do documento eletrônico, e, por isso, não tem o poder de evitar a sua extinção, mas sim o que ele contém, o que é bem distinto. A utilização da certificação digital é exigida pelo art. 10, da Medida Provisória 2.200/01.

É inquestionável que a Administração Pública digital apresenta muitas vantagens, a começar por ser mais econômica. Está provado cientificamente que o custo do armazenamento de milhões de bytes é muito, mas muito mais econômico do que o de arquivar papéis. Só para se ter uma idéia, imagine o quanto de papel seria economizado (e quantas árvores!), quantas viagens se tornariam desnecessárias (malotes, trânsito de processos), quanto espaço físico seria disponibilizado, quanto mobiliário poderia ser dispensado. E isso, em princípio, não geraria desemprego, pois os servidores públicos que tivessem as suas atividades suprimidas pela informatização se deslocariam da atividade-meio para a atividade-fim, que é sempre muito carente na Administração Pública. Mas a digitalização administrativa também inibiria o costumeiro desaparecimento de processos administrativos (de boa ou má fé), e, de outro lado, facilitaria a localização de documentos e processos administrativos. Além disso, muitos desses processos administrativos que “passeiam” por diversas repartições poderiam ser convertidos em atos administrativos complexos, isto é, em vez das autoridades administrativas se manifestarem uma após a outra, cada uma em suas repartições, aguardando a chegada dos processos, poderiam se manifestar no processo praticamente de modo simultâneo, reduzindo absurdamente o tempo necessário à expedição do ato administrativo final. E nem precisa dizer muito para compreender que essas vantagens tornariam a Administração Pública mais transparente também.

Realmente a atividade administrativa acessível via internet tornaria a Administração Pública muito mais conhecida e próxima do cidadão, mesmo daqueles pertencentes ao grupo dos excluídos digitais. Estes últimos poderiam ter acesso por meio de computadores oficiais com o auxílio de servidores públicos. Por isso, é certo que muitos administradores querem distância da Administração Pública Digital exatamente por tornar o Estado mais transparente, e, por isso, mais controlável. Preferem o descontrole.

Por fim, é imprescindível registrar que a informática é um instrumento, é um meio e não um fim em si mesma. O Estado busca a realização de seus fins e a informática não é um deles. Portanto, deve ser adotada pela Administração Pública por força do princípio constitucional da eficiência, mas deve fazê-lo com cautela e razoabilidade, de modo a não criar mais desigualdades e discriminações vedadas pela Carta da República.
* Originariamente publicado no "blog" "Campos em Debate", do Dr. Cleber Tinoco, em 26.11.08.